ÉPISODE 1 - Participation réglementaire : Comprendre vos obligations et les procédures

Entre le jargon juridique, les procédures différentes selon les cas, les attentes des citoyens et les délais administratifs à tenir… il y a de quoi se poser des questions : Comment organiser concrètement la participation réglementaire sur son territoire ? Comment s'assurer de respecter toutes les obligations réglementaires ? Comment mobiliser efficacement le public ? Et surtout, comment transformer cette obligation en un véritable outil d'aide à la décision ?

Pour répondre à ces interrogations, nous avons organisé en juillet 2025 un webinaire avec Marie-Céline Battesti, présidente de la Compagnie Nationale des Commissaires Enquêteurs (CNCE).

Son témoignage et conseils pratiques nourrissent ce premier épisode d’articles qui vous aidera à faire le point sur vos obligations et à adopter une approche pragmatique. Car la participation représente un double défi : obligation juridique incontournable d'un côté, opportunité démocratique de l'autre. Comme Marie-Céline le souligne : 

La participation réglementaire n'est pas une case à cocher pour valider une procédure, mais un véritable moment démocratique qui doit permettre aux élus de sécuriser juridiquement et démocratiquement la décision.

Êtes-vous concernés ? Les situations qui déclenchent la participation réglementaire

La participation du public s'impose dans de nombreuses situations que rencontrent régulièrement les collectivités :

Les documents de planification constituent un premier périmètre d'obligation. PLU et PLUi, SCOT, PCAET… tous ces documents structurants doivent faire l'objet d'une concertation avec le public. Les PLU représentent d'ailleurs près de 50% des enquêtes publiques menées chaque année.

Les projets à impact environnemental forment un second grand ensemble. Dès qu'un projet nécessite une étude d'impact ou une évaluation environnementale, la participation devient obligatoire : aménagements de cours d'eau, zones d'activités, équipements publics d'envergure…

Les aménagements urbains déclenchent également ces obligations : créations ou modifications de voiries, opérations d'aménagement, projets touchant au domaine public.

Les 3 grandes familles de la participation encadrée

La participation encadrée réglementairement s'organise autour de trois grandes procédures, chacune avec ses spécificités et son moment d'intervention dans la vie d'un projet.

La concertation : un dialogue en amont

Quoi ? La concertation est obligatoire pour certains projets au titre du Code de l’Environnement, mais aussi pour les documents d’urbanisme au titre du Code de l’Urbanisme.

Quand ? La concertation intervient très en amont du processus décisionnel, dès l'émergence de l'idée de projet, à un moment où les orientations ne sont pas encore définitivement arrêtées.

Pourquoi ? Cette démarche vise à examiner l'opportunité même du projet et à recueillir les attentes ainsi que les besoins exprimés par les acteurs du territoire.

Comment ? Au titre du Code de l’Environnement, la Commission nationale du débat public (CNDP) joue un rôle central dans l'organisation de la participation en amont. Dans certains cas, elle doit être saisie par le porteur de projet et décide alors de la modalité de participation appropriée. Pour vous accompagner, la CNDP met à disposition un questionnaire qui aide à faire le point sur vos obligations. Des délégués de la CNDP sont aussi présents dans les territoires pour vous accompagner dans vos démarches.

❓La Commission nationale du débat public (CNDP) est l’autorité indépendante chargée de garantir le droit de toute personne vivant en France à l’information et à la participation sur les projets ou les politiques qui ont un impact sur l’environnement. Ce droit est inscrit à l’article 7 de la Charte de l’environnement.

Deux modalités principales se distinguent :

• Le débat public : organisé par la CNDP pour les grands projets d'infrastructure ou d'aménagement, avec une commission particulière du débat public qui anime les échanges pendant 4 à 6 mois ;

• La concertation préalable : pour les autres projets, avec désignation d'un garant CNDP qui accompagne la démarche du porteur de projet.

Le garant CNDP rédige un bilan de la concertation sans donner sa position sur le projet lui-même.

👉 Pour mieux comprendre le rôle de la CNDP, nous vous conseillons notre article dédié "La CNDP : Une institution essentielle pour la démocratie participative" et la série vidéo La Minute Info réalisée par la CNDP. Le premier épisode, « Qu’est-ce que la CNDP ? », est disponible ici : La Minute Info - Épisode 1 : Qu'est-ce que la CNDP ?

Au titre du Code de l’Urbanisme, le porteur de projet dispose d'une grande liberté d'organisation : réunions publiques, ateliers thématiques, questionnaires, plateformes numériques… Tout l’enjeu sera alors de trouver les meilleures modalités pour faire participer le public et conserver la mémoire des échanges.

L'enquête publique : la procédure historique

Quoi ? L'enquête publique est une procédure obligatoire prévue par le Code de l'Environnement pour de nombreux projets d'aménagement, d'équipement ou d'infrastructure ayant un impact sur l'environnement, ainsi que pour certains documents d'urbanisme.

Quand ? L'enquête publique se déroule juste avant la prise de décision finale, lorsque le projet a atteint sa forme aboutie.

Pourquoi ? Cette procédure permet au public de formuler ses observations sur un projet finalisé et de bénéficier de l'avis éclairé d'un tiers de confiance indépendant.

Comment ? Il s'agit d'une procédure strictement encadrée comprenant la désignation d'un commissaire enquêteur par le tribunal administratif *, une durée déterminée par la réglementation, des obligations de publicité, ainsi que l'établissement d'un rapport et de conclusions motivées.

Nota* : pour les enquêtes relatives à la voirie, c’est la collectivité qui choisit le commissaire enquêteur sur la liste d’aptitude départementale disponible en Préfecture ou auprès de la compagnie locale de commissaires enquêteurs.

L'enquête publique constitue le socle historique de la participation réglementaire. Le commissaire enquêteur, en sa qualité de garant de la procédure, assure l'information du public. De plus, contrairement au garant de la CNDP, le commissaire enquêteur formule un avis indépendant destiné à éclairer la décision de l'autorité compétente.

La participation par voie électronique (PPVE)

Quoi ? La PPVE est une procédure dématérialisée de participation du public prévue par le Code de l'Environnement.

Quand ? La PPVE constitue une alternative à l'enquête publique pour certaines catégories de projets déterminées par la réglementation. Elle s'applique spécifiquement aux projets qui font l'objet d'une évaluation environnementale et qui sont exemptés d'enquête publique, ainsi qu'aux plans et programmes qui font l'objet d'une évaluation environnementale et pour lesquels une enquête publique n'est pas requise.

Pourquoi ? Cette procédure vise à simplifier et à accélérer les modalités de participation

Comment ? La procédure se déroule intégralement par voie dématérialisée sur une plateforme dédiée, sans intervention de commissaire enquêteur, mais en respectant certaines obligations de publicité et d'information du public.

La PPVE présente notamment un avantage : la réduction des coûts. Il convient toutefois de noter qu'en l'absence de commissaire enquêteur, la collectivité se retrouve seule face au public, ce qui soulève trois points d'attention majeurs :

• Elle doit assumer seule l'explication de dossiers souvent très techniques (documents d'urbanisme, études d'impact, analyses environnementales) sans pouvoir s'appuyer sur l'expertise pédagogique d'un tiers neutre.

• Cela peut complexifier la gestion des situations de tension ou d'opposition.

• C’est la Préfecture ou la collectivité, selon les projets, qui devra faire la synthèse elle-même des contributions recueillies. Un travail supplémentaire pour les équipes sans bénéficier de l’appui d’un tiers indépendant.

Le continuum de la participation : comment les acteurs de la participation s’organisent pour faire vivre le dialogue tout au long de l’élaboration d’un projet ?

© CNDP

Tableau comparatif des 5 procédures de participation

Ce qui change depuis 2023 : un paysage qui évolue rapidement

Le contexte gouvernemental d'accélération et de simplification administrative a profondément modifié le paysage réglementaire. Voici quelques lois qui modifient la conduite de la participation réglementaire :  

• Loi APER (énergies renouvelables) : délais raccourcis pour les commissaires enquêteurs dans les zones d'accélération ;

• Loi Industrie verte (2024) : création d'une nouvelle procédure de "consultation du public" plus numérique, avec une parallélisation de l'instruction et de la participation ;

• Loi Duplomb : exceptions pour les installations agricoles avec suppression des réunions publiques obligatoires ;

• Projet de loi simplification urbanisme : possibilité de choisir entre enquête publique et participation par voie électronique. 

Tableau comparatif des évolutions réglementaires récentes

Et maintenant ? Place à l'action !

Maintenant que vous maîtrisez le cadre réglementaire et les différentes procédures de participation, une question demeure : comment passer concrètement à l'action sur votre territoire ?

Dans notre prochain article "Participation réglementaire : La méthode en 7 étapes pour réussir", nous vous dévoilons la méthode complète pour organiser efficacement votre démarche de participation : de la planification initiale à l'exploitation des résultats, en passant par la mobilisation du public et l'utilisation des outils numériques.

👉 Rendez-vous dans l'épisode 2 pour découvrir les clés opérationnelles !